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No.251 住宅への太陽光発電設備の設置義務化を見送ってよいのか

2021年6月17日
京都大学大学院経済学研究科 教授 諸富 徹

キーワード:住宅・建築物、太陽光発電義務化、省エネ・断熱・創エネ、再生可能エネルギー、ZEB・ZEH

1.住宅・建築物の省エネ・断熱・創エネが焦点に

 今年4月22日に菅首相が「2030年に2013年比46%の温室効果ガス排出削減」を日本の目標として表明して以来、その実現可能性や費用の大きさをめぐってすでに多くの議論が行われている。本稿では、それを達成する鍵の1つとして住宅・建築物分野を取り上げたい。

 今年4月に「脱炭素社会に向けた住宅・建築物の省エネ対策等のあり方検討会」(以下、「あり方検討会」)が国交省、経産省、環境省の共管で立ち上げられ、筆者も委員として参画して住宅・建築物分野のエネルギー政策のあり方を議論している1。そこでの最大の論点の1つが、住宅への太陽光発電設備設置義務化の導入であり、小泉進次郎環境大臣も強い意欲を表明している2

 この検討会が創設されたのは、河野太郎行政改革担当大臣の下に設けられている「再生可能エネルギー等に関する規制等の総点検タスクフォース」が、住宅・建築物のエネルギー政策に関して行ったレビューに端を発する。そこで現行政策の問題点が多岐にわたって指摘されたほか、河野大臣がみずから国交省に対し、早急に改善策を検討するよう強い要請を行ったのだ3

 だが結論的に言えば、上記「あり方検討会」として太陽光発電設備の設置義務化は見送りになる公算が高まっている。第4回検討会に事務局より提示された取りまとめ素案「脱炭素社会に向けた住宅・建築物における省エネ対策等のあり方・進め方」では、「住宅・建築物への太陽光発電の設置拡大に向け・・・制度的な対応のあり方も含め必要な対応を検討」、「2030年を見据え、住宅・建築物への太陽光発電のさらなる設置拡大に向けた土壌づくりを進める」と記載されたのみで、義務化に関する記述は見送られたからだ(素案6頁)。

 このような結論で果たして、本当によいのか。本稿では、現行政策の課題を明らかにするとともに、「2030年温室効果ガス排出2013年比46%削減」の目標達成のためには、住宅への太陽光発電設備の設置義務化が不可欠となることを、改めて論じたい。

2.「2030年GHG2013年比46%削減」をどう達成するか

 標記の目標を達成するうえで、なぜ住宅・建築物への太陽光発電設備の設置義務化が不可欠なのか、定量的な研究成果に基づいて検討しよう。

 この問いに対する最近のもっとも優れた研究の1つとして、自然エネルギー財団、ラッペーンランタ大学(フィンランド)、そしてアゴラ・エネルギーヴェンデ(ドイツ)による共同研究の成果を挙げることができる(Renewable Energy Institute et al. 2021)。これは、2050年にカーボンニュートラルを最小コストで実現する経路をモデル計算によって求めたものである。2030年に45%削減を実現することになっている点で、「46%削減」目標を考える参考になる。

 この研究によれば、削減戦略の肝となるのはエネルギー転換(電力)部門であり、必要削減量のうち最大の約50%を担うことになる(本研究の試算によれば、2030年時点での必要削減量の約50%をエネルギー転換部門、約22%を運輸部門、約19%を業務部門、約7%を産業部門が担う計算となっている)4

 そのためには石炭火力発電を段階的に縮小し、2030年までに全廃、代わって再エネは少なくとも発電総量の40%を占める水準まで増加しなければならない。この増加を実現するために、太陽光発電の設備容量は倍増以上、風力発電の設備容量は6倍以上に達する必要があるという。

 太陽光発電を急速に伸ばす上でカギを握るのが「プロシューマ―」、つまり家庭、業務、産業の各部門で工場、ビル、そして住宅の屋根に太陽光パネルを設置し、その電力を自家消費しつつ、余剰電力は電力系統を通じて売却する企業や人々である。

 では、「太陽光発電の設備容量は倍増以上、風力発電の設備容量は6倍以上」は達成可能なのだろうか。現在、経済産業省総合エネルギー調査会は「46%目標」を受けて再生可能エネルギー(以下、「再エネ」)の拡大目標を精査中である5。同調査会の小委員会資料を見る限り、求められるレベルの再エネ拡大を実現するのは、極めてチャレンジングであることが分かる。太陽光と風力発電以外の再エネ電源(地熱、水力、バイオマス)を2030年までに拡大する余地は限られており、ほぼ横ばいか微増となっている。

 その中でも再エネ発電電力総量が伸びることになっているのは、太陽光と風力発電の増加が寄与するからである。現行の政策を継続する「努力継続」シナリオの場合、2030年に現状(稼働済み設備+既認定未稼働設備の稼働)比で再エネ発電電力総量は14%増加すると見込まれている。これは、太陽光で19%、陸上風力は48%、そして洋上風力はなんと240%も増加すると見込まれていることが大きい。

 現行の政策を強化する「政策強化」の場合は、再エネ発電電力総量が約22%の増(+太陽光発電のさらなる検討)となっていて、期待される増加量にははるかに及ばない。実際、太陽光+風力以外の導入量については、ほぼ横ばいか微増に終わっている。だが、そうした中でも風力発電の増加は目を見張る。陸上風力は70%増、洋上風力はなんと530%増となっている。目標に少しでも近づくためには、風力に加えて現在「更なる検討が必要」と表記されている太陽光発電を、いかに多く上乗せできるかにかかっている。

 最も期待されている再エネは洋上風力であろう。これはもちろん大きな可能性をもつが、拠点港湾における岸壁・ヤード整備、専用作業船などのインフラ整備や人材育成、さらには遠浅の海が少ない日本の近海に適した浮体式発電設備の開発などにかかる時間を考慮すると、本格的に洋上風力発電が拡大するのは、2030年以降と見込まれている。太陽光についても、平地が少なく人口稠密な日本でメガソーラーを展開する余地は減少しており、すでに日本の太陽光導入容量は平地面積あたりで主要国最大、ドイツの2倍の規模に達している6

 そこで今後は、風力発電とならんで太陽光発電の飛躍的な拡大に期待が集まることになる。太陽光発電の中では潜在的に拡大余地が大きく、政策強化の対象として挙げることができるのは、ほぼ住宅・建築物等の屋根に設置する太陽光発電と、農地で展開される営農型太陽光発電(ソーラーシェアリング)に絞られる。総合エネルギー調査会小委員会は、前者に対しては「住宅・建築物に係るZEB/ZEHの推進」、後者に対しては「農地転用ルールの見直し」を掲げて推進姿勢を示している。

 実際、これは合理的な結論であろう。2030年までという限られた時間内に迅速かつ安価に、そして大量に再生可能エネルギーを導入するためには、すでに確立された技術であり、なおかつコストが現在も低下し続けている風力発電に加えて、太陽光発電の推進することが有力な選択肢となる。環境省が「あり方検討会」第1回会合で提示した資料によれば、太陽光発電の導入ポテンシャル(設備容量)は再エネ全体の約6割超、経済性を考慮しても約4割弱と非常に大きい。住宅・建築物への太陽光設置義務化はしたがって、このポテンシャルを実現するうえで必要不可欠な政策手法なのだ。

3.住宅・建築物をめぐるエネルギー政策の現状

 住宅・建築物をめぐるエネルギー政策については、すでに次のような目標が掲げられている。まず、「パリ協定に基づく成長戦略としての長期戦略」において、「新築の住宅・建築物について、2030年までに平均でエネルギー消費量が正味でおおむねゼロ以下となる住宅・建築物(ZEH・ZEB)を実現することを目指す」とされている7。ここでZEHとは、断熱性能向上・高効率な設備を導入することで省エネを進め、それでもどうしても残るエネルギー使用については、再エネ(太陽光発電)導入で自ら賄うことで、年間のエネルギー消費量収支をゼロとし、実質的に温室効果ガスの排出をゼロにすることを目指した住宅である。ここから、ZEHの実現には太陽光発電の住宅への導入が不可欠になることが分かる。

 しかし現状ではそもそも、300㎡以下の住宅については省エネ基準の適合がなんと、義務化されていない。また、2019年において新築注文住宅に占めるZEHの割合はわずか2割超でしかない。うち、ハウスメーカーは47.9%のZEH比率を達成しているものの、一般工務店は8.6%と事業者によって達成率に大きな開きが存在する8

 ここからやるべきことは、下記のようになる。

(1)省エネ基準の適合義務化
(2)基準そのものが国際比較でみて非常に甘いため、その段階的引き上げが必要
(3)省エネ性能表示の義務化
(4)ZEHの普及拡大
(5)一般工務店をはじめ人材のスキル向上

 「2030年で新築平均でZEH」という目標を実現するためには、2030年までに新築住宅に関してZEHを義務化することが必要であり、それを実現するためにも一方で「省エネ基準の深掘り」を進めつつ、他方で「太陽光パネルの義務化」を進めていくことが必要になる。既存住宅についても断熱を強化し、さらに太陽光パネルを設置するリフォームが行われることが望ましい。以上が、「あり方検討会」で議論された重要論点であり、筆者は「2030年で新築平均でZEH」を実現するうえで、住宅への太陽光発電設備の設置義務化が不可欠だと主張したのである。

4.なぜ太陽光発電の義務化が難しいのか

 これに対して他の委員からは、太陽光発電の義務化は(環境整備がなされれば将来は可能であったとしても)現状では困難であるとの意見が多く出された。その主要な理由の1つは、設置義務化が住宅価格の上昇をもたらし、消費者に受け入れられないというものである。これはたしかに初期費用としてそうなのだが、余剰電力を売電できるほか、太陽光発電を自家消費することで電力会社への支出を削減できるというメリットがある点にも留意する必要がある。これによって初期コストは12年~15年で回収し、以後はむしろ経済メリットを享受し続けることができる9。これは、住宅が30年以上使われ続けることを考えると、太陽光発電導入には経済的メリットの方が大きいということを意味する。

 初期投資費用の負担とその回収、さらには長期的なメリットについては、住宅購入の際にハウスメーカーや一般工務店が消費者に十分説明をすることで納得を得る必要があるだろう。

 もっとも太陽光発電事業者は最近、設置費用ゼロで住宅屋根に太陽光パネルを取り付け、消費者の負担は現在の電気料金とほぼ同一水準の料金支払いで済み、さらに10年後には太陽光パネルを消費者に譲渡する「オンサイトPPA(自家消費型第三者所有モデル)」と呼ばれるビジネスモデルを展開しており、消費者が初期費用を負担する必要がないケースが増えている。

 もう1つ重要な理由として、建築事務所や一般工務店の半数近くが住宅の一次エネルギー消費性能や外皮性能についての計算ができないため、その住宅が省エネ基準に適合しているか否かを確認できない、という実情が国交省によって明らかにされている10。これが、国交省が省エネ基準の適合義務化をなかなか実現できなかった要因であり、さらにはそれを引き上げたり、ましてや太陽光発電設備の設置義務化に踏み込むことを避けてきた理由であった。

 だが、日本の住宅の水準を「2030年で新築平均でZEH」実現に向けて引き上げていくことは、単にエネルギー政策上望ましいだけでなく、住宅の質を引き上げ、居住性能を高めるうえでも必須である。日本の住宅の断熱性能が悪いために毎年多くの方々がヒートショックで亡くなっていることはよく知られるようになってきた。国交省は、事業者側だけでなく、もっと住宅消費者の側を向いて仕事をすべきではないだろうか。

 省エネ基準の適合義務化と今後の基準引き上げに今後、付いてくるのが難しい中小工務店・建築士には、そのスキルを向上させる研修機会を提供したり、簡易計算ソフトを開発して彼らが容易に計算を実行できるよう支援する必要がある。だが、そのことを理由にして、日本の住宅政策を停滞させることは避けねばならない。ドイツは、1970年代以来、「省エネ政令」の改正を重ねて基準を強化してきているが、将来の義務値をまえもって予告することで、事業者が省エネ性能向上の手を緩めないよう配慮しているという(村上 2012,129頁)。

5.今後の義務化と住宅産業の発展のために

 先述のように、「あり方検討会」での議論は取りまとめに入りつつあり、事務局の準備した取りまとめ素案では、住宅への太陽光発電義務化は記載されず、見送られる公算が高まっている。だがそれは、2030年までの限られた時間で最大限に再エネ(太陽光発電)を伸ばす有力な手立てを諦めることを意味し、2030年の排出削減目標達成は遠のくことになるだろう。日本政府として、それでよいのだろうか。

 たしかに、今すぐの義務化は難しいかもしれない。しかしそれならばドイツのように、将来時点での義務化導入を決め、それをアナウンスすることで事業者の対応を促すことはできないだろうか。具体的には、今回は義務化を見送るものの2025年(遅くとも2030年)には義務化を導入すると決めた上で、それまでの期間を課題克服と環境整備のための準備期間とすべきであろう。

 太陽光義務化をめぐっては、すでに2020年1月にカリフォルニア州が導入済みである11。また、国内では京都府が条例による再エネ義務化という画期的な取り組みをすでに行っている12。京都府では、2020年4月から2000平米以上の住宅の建築主に対して導入された太陽光発電の義務付けは、21年4月からは300平米以上に対象の拡大が行われる。これがもたらす住宅価格への影響、中小工務店への影響等について政府は調査を行い、その結果を公表するとともに課題の克服策を検討したうえで、将来の全国レベルでの義務化に反映させるべきであろう。

 新築住宅への太陽光義務化を急がなければならないのは今後、住宅の新規着工戸数が減少し続けるからである。2020年度には81万戸だった新規着工戸数は、30年度には65万戸、40年度には46万戸と急速に減少していくと予測されている13。そうなると、新築住宅の質を高めても中古住宅の置き換えペースが鈍り、旧基準の住宅が残り続けるために、住宅の省エネ機能の刷新が行われにくくなる。結果、ZEH着工戸数は低迷、その総ストック数は2030年に目標313万戸にはるかに及ばない159万戸に留まるという。

 将来的に、住宅産業にとっては量を追い求めるのではなく、1戸あたりの価値を上げていくことの重要性がより高まる。省エネ、断熱、創エネはまさに住宅の価値を引き上げることに寄与する。住宅改修は「コスト」だと言われるが、新築市場が縮小する中では改修市場の重要性が高まる。省エネ、断熱、創エネは改修を促す貴重な市場機会になるのではないだろうか。太陽光義務化で受け身に回るのではなく、攻めの姿勢で新しい産業に脱皮する構想を住宅市場関係者には持って頂きたい。

 将来的に住宅は、分散型エネルギーシステムの不可欠なピースになっていくという展望を持っておくべきで、こうした方向にこそ、住宅産業の新しい発展の可能性を見出せるのではないだろうか。太陽光発電、蓄電池、そして電気自動車の3点セットは、21世紀の住宅に不可欠な設備になるだろう。それらを情報通信で結んでコミュニティでエネルギー生産/消費の最適化を図るマネージメントシステムの導入も進むだろう。こうなると、ものづくり産業としての住宅産業の「サービス産業化」が始まることになる。これは、住宅エネルギーの自給による経済メリットをもたらし、脱炭素化に寄与できるだけでなく、災害に対する強靭性を高めることにもつながる点で、歓迎すべき変革である。是非、住宅産業関係者による、こうした方向に向けた積極的な取り組みと情報発信に期待したい。

参考文献

村上敦(2012),「ドイツにおける低炭素型住宅の動向とエネルギー政策」『日本不動産学会誌』第26巻第1号,127-132頁(https://www.jstage.jst.go.jp/article/jares/26/1/26_127/_pdf/-char/ja).

李秀澈・何彦旻・昔宣希・諸富徹・平田仁子・Chewpreecha, U. (2021)「日本の2050 年カーボンニュートラルの実現がエネルギー構成及びマクロ経済へ与える影響分析- E3MEマクロ計量経済モデルを用いた分析-」京都大学大学院経済学研究科再生可能エネルギー経済学講座ディスカッションペーパーNo.32(http://www.econ.kyoto-u.ac.jp/renewable_energy/stage2/contents/dp032.html).

Renewable Energy Institute, Agora Energiewende, and LUT University (2021), Renewable pathways to climate-neutral Japan: Study on behalf of Renewable Energy Institute and Agora Energiewende (https://www.renewable-ei.org/en/activities/reports/20210309.php).


1これまでに開催された検討会資料はすべて国交省HP上で公開されているほか、検討会の様子はYouTubeで公開されている(https://www.mlit.go.jp/jutakukentiku/house/jutakukentiku_house_tk4_000188.html)。
2時事通信によるインタビュー記事を参照(https://www.jiji.com/jc/v4?id=202104kint0001)。
3同タスクフォース第5回会合「資料2」以下を参照(https://www8.cao.go.jp/kisei-kaikaku/kisei/conference/energy/20210224/agenda.html)。タスクフォース提言は「資料4-1」である。
4京都大学再生可能エネルギー経済学講座と英国の研究機関ケンブリッジ・エコノメトリクスとの共同研究においても、2050年にカーボンニュートラルを実現するには2030年時点で2013年比46%をはるかに上回る63.7%の削減を実行しなければならないが、その必要削減量のうち半分超は、やはりエネルギー転換(電力)部門が担う必要があるとの結果が出ている(李ほか 2021)。
5資源エネルギー庁総合エネルギー調査会省エネルギー・新エネルギー分科会/電力・ガス事業分科会再生可能エネルギー大量導入・次世代電力ネットワーク小委員会第31回資料2「2030年における再生可能エネルギーについて」(https://www.meti.go.jp/shingikai/enecho/denryoku_gas/saisei_kano/pdf/031_02_00.pdf)を参照。とりわけ、2030年に向けて電源種別ごとの再エネ拡大可能性を検討した結果を取りまとめたスライド97枚目を参照。
6上記注5資料2のスライド16枚目を参照。
7地球温暖化対策計画でも「2020年までに新築住宅について段階的に省エネルギー基準への適合を義務化する」、「2020年までにハウスメーカー等が新築する注文戸建住宅の半数以上をZEH(ネット・ゼロ・エネルギー・ハウス)にする」と明記されている。さらに、エネルギー基本計画でも同様の目標が掲げられている。
8「あり方検討会」第1回会合国土交通省説明参考資料(「参考資料1」) (https://www.mlit.go.jp/jutakukentiku/house/content/001402197.pdf)のスライド16枚目を参照。
9この点について上記注7の「参考資料1」のスライド33枚目では、太陽光発電(PV)システムの投資回収年数が15年であることが示されている。また、「あり方研究会」第3回会合の竹内委員提出資料(https://www.mlit.go.jp/jutakukentiku/house/content/001405373.pdf)のスライド16枚目では、エコワークス株式会社社長の小山貴史氏による試算として、投資回収年数12年が提示されている。
10「あり方検討会」第1回会合国土交通省説明資料(「資料5」)( https://www.mlit.go.jp/jutakukentiku/house/content/001400905.pdf)のスライド7・8枚目を参照。
11詳細については、カリフォルニア州California Energy CommissionのHPを参照(https://www.energy.ca.gov/programs-and-topics/programs/building-energy-efficiency-standards/2019-building-energy-efficiency-0)。
12詳細については、京都府HPの該当ページを参照(http://www.pref.kyoto.jp/energy/renewable_energy.html)。
13野村総研による2021年6月8日のニュースリリース「野村総合研究所、2040年度の住宅市場を予測」を参照(https://www.nri.com/jp/news/newsrelease/lst/2021/cc/0608_1)。