No.315　温室効果ガス排出権取引制度に対する日本における3つの反論
― なぜそれらは全て間違いなのか

2022年5月26日
京都大学大学院地球環境学舎　特定准教授　スヴェン・ルドルフ（Sven Rudolph）

　温室効果ガス排出権取引制度は今や世界中に広まり、世界の排出量のほぼ5分の1がその対象となっている一方で、日本は国家レベルの強制的制度としての実施を躊躇している。環境経済学者は50年以上にわたり、この手段による環境的効果や経済的費用効率を強調してきた。生態経済学の創始者の一人であるハーマン・デイリー（Herman Daly）は、「排出上限（cap）によって、割当枠による汚染の生物物理学的規模が制限され、割当枠の競売によって、希少レントが公平な再分配のために捉えられ、取引（trade）によって、最善な利用に対する効率的な配分が可能となる」と述べ、排出権取引制度（キャップ・アンド・トレード）を持続可能な開発のための第一手段であるとしている。しかし、日本では、過去20年間に様々な政府審議会で集中議論がなされてきたにもかかわらず、温室効果ガス排出権取引制度は強い反対に直面し続けている。本コラムでは、この手段に対して出された主な反論を列挙し、世界中からの経験的証拠について述べ、今後起こりうる悪影響を軽減するための制度設計上の推奨事項を提示する。本コラムは、Edward Elgar Publishingから2021年に「世界各地の炭素市場 — 持続可能性と政治的実現可能性（Carbon Markets Around the Globe: Sustainability and Political Feasibility）」と題して出版された研究に基づいている。同書において我々は、環境的有効性、経済的効率性、社会的正当性といった野心的な基準に基づいて、温室効果ガス排出権取引制度の設計のための持続可能なモデル規則（sustainable model rule, SMR）を提案した。

1.「排出権取引制度は排出量を削減しない」

　排出権取引制度は、排出量が移動するだけで大した削減にはつながらず、経済のごく一部分（つまり、動くことのない大規模な排出施設）しか対象としないとよく言われる。実際のところ、取引自体が排出量を削減するのではないが、排出上限が削減につながるのである。対象となる事業体が、その全ての排出量に相当する排出枠数を有し、信頼できる監視が行われている限りは、事前に設定された排出枠の総数によって決まる総排出量が上限を超えることはない。この上限を減少へとつながる軌道に乗せることによって、現状から目標水準への排出量の削減が可能となるわけである。また、温室効果ガスおよび産業部門の対象範囲によっても、当該排出権取引制度が軽減への取り組みに大きく貢献するかどうかが決まってくる。明らかに、対象範囲が大きいほど排出軽減への貢献は大きい。

　気候政策の実情においては、緩やかな排出上限から始め、排出権取引制度運用の最初の数年間はわずかな排出削減しか達成しない政策実施地域が多かったが、制度の改訂により各国の排出上限は大幅に引き締められてきた。結果として、2030年までに米国北東部の「温室効果ガス地域イニシアチブ（Regional Greenhouse Gas Initiative, RGGI）」は対象事業体の二酸化炭素排出量を2005年の水準より65％削減することになり、カリフォルニア・キャップ・アンド・トレード制度（CalCaT）は、温室効果ガスの排出量を2015年の水準から49％引き下げることになり、欧州委員会の「Fit for 55」計画は現在、2005年の温室効果ガス排出量と比べて61％減を目標としている。こうした削減を目指す政策により、それぞれの排出上限はパリ協定の要求事項の達成範囲内となる。東京都のキャップ・アンド・トレード制度（TMG CaT）でも、2019年までに基礎排出量（baseline emissions）を27％下回る排出量削減を達成している。これまで、韓国やニュージーランドの排出権取引制度も含めた全ての主要な温室効果ガス排出権取引制度において、ほぼ100％の制度遵守がなされている。このことは、適切に設計された排出権取引制度が排出削減の信頼性を有することを示している。さらに、多くの温室効果ガス排出権取引制度の対象範囲は時とともに拡大している。ニュージーランドとカリフォルニア州はそれぞれ2008年と2015年に、温室効果ガス排出権取引制度が、輸送用および暖房用燃料（上流）も含めることによって、非輸送関連エネルギーや産業源（下流）から成る温室効果ガスの対象範囲を拡大できることを示した。RGGIは、別の排出権取引制度（「輸送および気候イニシアチブ（Transport and Climate Initiative）」）を追加することにより、現在20％である輸送部門の二酸化炭素対象範囲をさらに拡大することを目指している。EUも、2021年のドイツの例に従い、輸送用および暖房用燃料について別の制度を確立することにより、温室効果ガス対象範囲を現在の50％から広げようとしている。ニュージーランドでは、国内の排出権取引制度に農業部門を含めるという選択肢に関して議論が行われている。こうした取り組みによって、対象範囲率が国内の温室効果ガス総排出量の80％を大幅に超える水準に達する可能性がある。

　したがって、ある温室効果ガスや産業部門を強制的参加から免除する排出権取引制度は、それらを含める費用が法外に高い場合、もしくは信頼できる監視が不可能な場合にのみ許容されると、我々は経験および理論的考察に基づいて結論付ける。また、パリ協定の目標に対する有意義な貢献を実現するために、SMRでは、2030年および2040年までに国内排出量をそれぞれ50〜65％および70〜85％削減することを目指す上限削減案が提案されている。明白なことではあるが、信頼性の高い監視、報告、検証システム、さらには、排出枠価格や超過排出に対する事後補償額を超える抑止目的の罰金が、持続可能な温室効果ガス排出権取引制度には組み込まれなければならない。排出を将来削減するという意図に基づく排出枠の借用は、詐欺のリスクがあるため、禁止されなければならず、オフセットは、上限の合計から差し引かれた事前設定された水準に制限されなければならない。

2.「排出権取引制度は経済を圧迫する」

　国内の高い温室効果ガス価格は、国際競争力と経済成長を危うくするとよく言われる。また、特に限界削減費用が高い国においては、産業への過度な負担が競争上の不利につながり、最終的には生産・雇用・炭素の流出、つまり、雇用喪失と純排出量増加という犠牲を伴う気候政策が緩い国への生産の移転につながると言われている。特に、排出権取引制度は、予測のつかない排出枠価格の変動を起こしやすく、国内市場参加者にとって不確実性を高めると考えられている。しかし、実際には競争力および成長に関するリスクが理論上あるものの、費用を最小化する排出権取引制度は、市場経済における最も安価な政策手段の1つである。価格の乱高下は確かに市場関係者にとって難題となる一方で、そうした不確実性は未知のものではなく、生産要素市場における価格変動から生産を守るための確立された手段は存在する。

　実際に、最も野心的な排出権取引制度の対象地域には、制度の実施以来、2％（EU）から3.5％（カリフォルニア州）といった、まずまずのGDP成長率を経験している地域が幾つかある。また、欧州排出権取引制度（EU ETS）と1990年代の米国酸性雨プログラムの両方に関する事前推定では、事前に設定された目標を遵守するための費用は、排出権取引制度の方が従来の指揮統制型の手法よりも最大50％低いことが示されている。さらに、特に欧州排出権取引制度における排出枠価格は、初期段階では0ユーロから30ユーロの間で大幅に変動したものの、最近は遥かに安定した傾向を示している。とにかく、欧州連合における価格変動のほとんどは、2008年のリーマンショックや2020年のコロナウイルス感染症の大流行といった外部の衝撃的な出来事、もしくは排出権取引制度の明らかな設計上の欠陥（排出枠の初期の供給過剰に関する欠陥）によって引き起こされた。特に、生産・雇用・炭素の流出については、政治の領域で集中的に議論され、モデル分析では炭素価格が高い場合にその存在の妥当性が示されている一方で、経験的証拠は当該仮説をそれほど支持してはいない。世界中で未だに、この流出に対する支配戦略は無料排出枠の配分となっている。しかし最近、この論理に対して異議が唱えられており、欧州連合は特に、2026年から段階的に導入される炭素国境調整メカニズム（CBAM）を提案し、この異議に対応している。炭素国境調整メカニズムは、炭素価格が低い（または無い）地域を拠点とする二酸化炭素集約度の高い商品の生産者に追加輸入税の支払いを強制し、それによって、無料排出枠の配分が段階的に廃止された場合でも、欧州連合のエネルギー集約型産業の競争上の不利を最小限にしている。

　このように、国内の温室効果ガス排出権取引制度の経済的悪影響に関する未解決の懸念は、環境的有効性や社会的正当性の要件に干渉することなく、対象事業体に最大限の柔軟性を与える巧妙な設計によって払拭することが可能である。この点について、SMRでは、新たな希少性に適応するための十分な時間が対象事業体に与えられるように、現状から目標水準までの排出上限の段階的な引き締めを提案している。確立された市場インフラを利用することによって、さらに取引コストを最小限に抑えられる。また、無制限の銀行取引を可能にすること、ゴールド・スタンダードのオフセットを受け入れること、例えば、積極的に行動を起こす「気候クラブ」において他の排出権取引制度との連結を確立することは、対象事業体の柔軟性を最大化し、遵守費用を最小化する。さらに、パリ協定の目標を達成するために必要な水準（80〜100米ドル）におけるインフレ調整済み上限価格は、排出者を法外な価格の急上昇から守る。特に、排出枠の売却収入の一部は、とりわけ脆弱な設備の移行を支援するために利用でき、一方で、炭素国境調整メカニズムは、全ての排出枠が競売された場合でも、国内産業を不公正な競争から守る。

3.「排出権取引制度は貧困層を苦しめる」

　上昇するエネルギー価格や排出権取引制度による炭素価格は、貧困層に逆進的な影響を与える可能性がある（価格の上昇は、裕福世帯よりも低所得世帯に比較的に大きな負担となる）。しかし、大がかりな気候政策はそれ自体が進歩的であることに留意が必要で、それは、気候変動の影響を最も受ける人々（大抵の場合は貧困層）が、そうした悪影響を防止する厳しい措置から最も恩恵を受けるためである。さらに、排出枠の売却収入は、貧困層への悪影響に対する補償の貴重な財源となる。

　実証的根拠から、幾つかの研究（ドイツにおける研究など）は、エネルギー価格および炭素価格による逆進的な影響、国内のエネルギー転換における社会的不公正の発生、といった仮説を実際に支持している。そして、輸送用および暖房用燃料に関して新しく導入されたドイツの排出権取引制度は、エネルギー費用を低減するための幾つかの規定（通勤手当の増加や家庭への再生可能エネルギーの配分の廃止など）があるにもかかわらず、この不均衡を低減していない。この点に関連して、欧州連合の「Fit for 55」計画では、特に、輸送用および暖房用燃料に関して予定されているEU ETS 2に起因する分配上の悪影響を軽減するための社会気候基金が提案されている。この基金は、2025年から2032年の期間に722億ユーロを準備し、それを社会気候計画を策定した加盟国に分配し、欧州連合の予算配分と各国の均等な国内配分が調和するようにする。カリフォルニア州では、排出枠の総額の30％が低所得世帯と恵まれない地域のために用いられなければならないと法律に明記されており、残りの大部分は「カリフォルニア気候クレジット」として家庭に平等に再分配される。長い間忘れられていたオーストラリアの炭素価格メカニズムでは、低所得世帯が補償を受けるための進歩的な制度も採用されており、収益の50％以上がこの目的に割り当てられている。

　このように、賢明な設計によって、貧困層に対する排出権取引制度の悪影響を防ぐことが可能となる。SMRでは、全排出枠の競売から生み出される収入の全てを、この目的のために用いることが提案されている。地球環境の利用に関する一人当たりの権利は平等という考えに基づけば、平等な一人当たりの「気候配当（climate dividend）」は、再分配における最も有望な手段となるだろう。ただし、収入の一部を、特に脆弱な世帯に対する支援に充てることも可能だろう。

　要するに、温室効果ガス排出権取引制度に対する（日本での）懐疑論のいくつかは理論的に正当かもしれない一方で、世界中からの経験的証拠はこうした見解を支持していない。さらに、SMRに基づく巧妙な設計は、環境・経済・社会への悪影響を防ぎ、排出権取引制度が地球温暖化に対する真に持続可能な解決策となることを可能にする。